DOCTORADO EN GESTION DE RIESGO

 

CONVERGENCIA PÚBLICO-PRIVADA EN LA GESTIÓN DE RIESGOS

 

¿LAS ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS (APP) SON UNA FIGURA JURÍDICA PARA PROPICIAR O FOMENTAR EL DESARROLLO DE SERVICIOS PÚBLICOS EN MÉXICO?

ENTREGABLE 2.- ENTREGA FINAL

 

 

MARÍA JESÚS MORALES VELÁZQUEZ

ACTORA

 

 

DR. JORGE ANTONIO ORTIZ TORRES

PROFESOR ACADÉMICO

 

 

 

 

 

 

DICIEMBRE 2025

¿LAS ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS (APP) SON UNA FIGURA JURÍDICA PARA PROPICIAR O FOMENTAR EL DESARROLLO DE SERVICIOS PÚBLICOS EN MÉXICO?

 

o   INTRODUCCIÓN

     Teniendo como primer punto los antecedentes de las Asociaciones Público Privadas para entender los esquemas y tener un desempeño adecuado en la contratación, su implementación y ejecución de los mismos. Para ello se estudian algunas de las experiencias de otros países en materia de Asociaciones Público Privadas, que México tomo como base para la implementación y el desarrollo de estos esquemas. En este ensayo se presenta los beneficios, ventajas, desventajas y riesgos que se corren al utilizar los esquemas de contratación asimismo se señalan los tipos de proyectos que se pueden llevar a cabo con estos esquemas y todo lo que ello conlleva.

     Los cuales nacen como una necesidad de satisfacer las necesidades que se han venido presentando por el crecimiento exponencial de la población mundial y el desarrollo de los países. Debido a la demanda de más necesidades que satisfacer y los gobiernos cuentan con menos recursos, tanto materiales como económicos, es por ello que a través de estos proyectos se generan incentivos para que los particulares tengan la iniciativa de financiarlos y no quedarse rezagados en materias de infraestructura y prestación de servicios.

     México está atravesando un periodo de reformas que requieren de grandes esfuerzos conjuntos para poder reflejar resultados efectivos en el menor tiempo posible, para lograr esto es importante que el gobierno tenga alternativas para poder dar cobertura a todas las metas que se han establecido, por lo tanto es importante que se generen estos esquemas a largo plazo que permiten al gobierno una mejor planificación del país y una mayor liquidez en sus recursos al obtener financiamientos del sector privado y delegar la prestación de algunos servicios a los particulares, lo cual permite, brindar más servicios con una mayor calidad. Por lo que a continuación se exponen algunos de los aspectos más importantes de cómo se han regulado tanto en otros países como en México para que el país pueda aprovecharse de estos esquemas y adoptarlos en su legislación y ejecutarlos de la manera más conveniente. México ha tomado las experiencias de los países más exitosos en la implementación de las Asociaciones público privadas y se han tomado como referencia para el desarrollo del marco jurídico aplicable en este tipo de proyectos. Las Asociaciones Público Privadas atienden a una necesidad generada a través de los diversos gobiernos del mundo al encontrarse imposibilitados para cubrir todas las necesidades de la sociedad y para el desarrollo de infraestructura, ya que, al no tener los recursos suficientes, recurren a los particulares para obtener financiamiento y delegar la prestación de diversos servicios al sector privado, teniendo como fin último el fin común de la sociedad. Son proyectos que permiten tener un beneficio tanto para el sector público como para el sector privado, si bien el sector público no tiene fines de lucro, ahorra recursos y los destina a otros fines, mientras que el sector privado si obtiene un lucro por la prestación de dicho servicio, buscando recuperar la inversión y obtener una ganancia posterior, el tercer beneficiado es el gobernado toda vez que obtiene el servicio generalmente con una mejor calidad y a un precio más bajo, puesto que para el sector privado la eficiencia en la prestación de servicios resulta fundamental.

 

o   ARGUMENTO

     Ante el acelerado crecimiento de las sociedades actuales y el desarrollo de tecnologías la insuficiencia de infraestructura es un obstáculo clave para el crecimiento económico sostenido, para ello los gobiernos cada vez necesitan mayor cantidad de recursos para tener la capacidad de prestar los servicios públicos a sus gobernados, ante esta insuficiencia, la afluencia de capitales y la capacidad gerencial del sector privado pueden atenuar las restricciones fiscales de la inversión en infraestructura por parte de los gobiernos e incrementar la eficiencia de los servicios prestados y las obras desarrolladas, facilitando así la creación de los esquemas de Asociación Público-Privada (APP) mediante los cuales el gobierno es financiado, y presta servicios a los particulares, mismos que se ven beneficiados porque obtiene servicios de mejor calidad y en muchas ocasiones a un mejor precio.

     Para el presente trabajo es importante precisar los conceptos de infraestructura y servicios de infraestructura, y establecer asimismo su relación en un marco de actividades que tienden a vincularse de manera crecientemente sinérgica y entrelazada. En general, es posible definir a la infraestructura como el conjunto de estructuras de ingeniería e instalaciones –por lo general, de larga vida útil– que constituyen la base sobre la cual se produce la prestación de servicios considerados necesarios para el desarrollo de fines productivos, políticos, sociales y personales. (Sanchez, 2004).

     Las funciones del Estado en la prestación de servicios de infraestructura en un escenario post-reformas puede resumirse en cuatro aspectos: a) el planeamiento y la determinación de las políticas sectoriales; b) la regulación y el control de los Antecedentes nacionales de las Asociaciones Público-Privadas.

 

     En México ya se regulaban en el código civil de 1884 tomando como base el código de Napoleón, ya en el código de 1928 los contratos se clasificaban implícitamente en preparativos, traslativos de dominio, traslativos de uso, traslativos de guarda y custodia que generan obligaciones de hacer, asociativos, aleatorios, de garantía, y de resolución o prevención de controversias. (Fausto, 2009)

 

     El Dr. Domínguez Martínez nos dice que ―en términos generales, exponer de primera intención las cualidades del contrato, trae consigo pensar no sólo en una convención, es decir, en una concurrencia de voluntades convergentes, sino también en ese querer común permite ofrecer, dar y recibir bienes y servicios, unir esfuerzos para empresas comunes, garantizar adeudos y otras manifestaciones de satisfactores, inalcanzables sin esa participación volitiva; es más se trata de una concurrencia de voluntades dotadas de la juridicidad necesaria para poder exigirse uno al otro el cumplimiento de las obligaciones adquiridas voluntariamente por la convención contractual a darse en cada caso. (Alfredo, 2007)

 

§  Contrato de Asociación Público-Privada (APP)

Ya mencionamos las características de cada uno de los contratos, tanto del orden público como del orden privado, ahora nos adentraremos en lo que es el contrato de Asociación Público Privada. El contrato de Asociación Público-Privada deriva de las políticas públicas diseñadas por los gobiernos como esquemas y mecanismos que les permitan construir y administrar los bienes y servicios públicos que son demandados por una sociedad, misma que crece exponencialmente, lo cual deriva en que el estado necesitar mayores recursos para satisfacerlas, es por eso que se crean estos esquemas a efecto de verse ayudados por la iniciativa privada ofreciendo un incentivo para la prestación de dichos servicios; los que se busca con los contratos de Asociación Público Privada es tener políticas claras de inversión en infraestructura y los recursos necesarios, así como evaluar y seleccionar los proyectos prioritarios, examinar las opciones de contratación y en su caso cuando sea conveniente aplicar el modelo de asociación público privada. (Venzor, 2004) Los esquemas de asociación público-privada pretenden satisfacer necesidades colectivas con la participación conjunta del sector público y el sector privado. Las asociaciones público-privadas (APP) pueden significar un medio que permita el desarrollo o el mejoramiento de diversos sectores fundamentales para el crecimiento de los países y de los servicios que presta el estado como, y aumentar el crecimiento de sectores específicos como la energía, del agua, del transporte, de las telecomunicaciones y de la información tecnológica a través de la participación conjunta de entidades privadas y gubernamentales; asimismo para los casos en los que el gobierno es poseedor de infraestructuras viejas, o que han quedado obsoletas y que requieren ser modificadas o actualizadas, o se requiere de servicios más eficientes, una asociación con el sector privado

 

§  Las Asociaciones Público Privadas

ü  Requisitos para llevar a cabo una APP: Para efecto de llevar a cabo un proyecto de APP se necesitan cumplir diversos requisitos establecidos en la ley de APP, dependiendo de la modalidad y el tipo de APP, más adelante se toca el tema de las Propuestas no solicitudes que necesitan cumplir diversos requisitos previos a que las dependencias responsables autoricen el proyecto. Las dependencias pueden elegir de inicio que se lleve a cabo un proyecto de infraestructura a través de una APP o cualquier otro esquema de contratación.

ü  Viabilidad del Proyecto: Para analizar si es viable llevar a cabo una APP la dependencia o dependencias responsables deberán cumplir con los aspectos contenidos en el artículo 14 de la Ley de APP que a continuación transcribo. (Diputados, Ley de Asociaciones Públicas Privadas, 2025 ultima reforma): ………. “Artículo 14. Para determinar la viabilidad de un proyecto de asociación público-privada, la dependencia o entidad interesada deberá contar con análisis sobre los aspectos siguientes: I. La descripción del proyecto y viabilidad técnica del mismo; II. Los inmuebles, bienes y derechos necesarios para el desarrollo del proyecto; III. Las autorizaciones para el desarrollo del proyecto que en su caso, resulten necesarias; IV. La viabilidad jurídica del proyecto; V. El impacto ambiental, la preservación y conservación del equilibrio ecológico y, en su caso, afectación de las áreas naturales o zonas protegidas, asentamientos humanos y desarrollo urbano del proyecto, así como su viabilidad en estos aspectos; por parte de las autoridades competentes. Este primer análisis será distinto a la manifestación de impacto ambiental correspondiente conforme a las disposiciones legales aplicables; VI. La rentabilidad social del proyecto; VII. Las estimaciones de inversión y aportaciones, en numerario y en especie, tanto federales y de los particulares como, en su caso, estatales y municipales; VIII. La viabilidad económica y financiera del proyecto; y IX. La conveniencia de llevar a cabo el proyecto mediante un esquema de asociación público-privada, en el que se incluya un análisis respecto de otras opciones. La información anterior deberá ser publicada en internet y ser presentada ante la Cámara de Diputados……….."

 

§  Fundamento Constitucional.

     El Estado es el responsable de proveer diversos servicios y de llevar a cabo el desarrollo del país en todos los sectores, por lo anterior el titular del ejecutivo lleva a cabo un Plan Nacional de Desarrollo. Asimismo, corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional, como lo establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en lo sucesivo CPEUM). Por tanto, las Asociaciones Público-Privadas encuentran su fundamento dentro del artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Diputados, Constitución Politica de los Estados Unidos Méxicanos, 1917) la cual señala: Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante la competitividad, el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución. La competitividad se entenderá como el conjunto de condiciones necesarias para generar un mayor crecimiento económico, promoviendo la inversión y la generación de empleo. El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución. Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la Nación.

     El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución (Diputados, Constitución Politica de los Estados Unidos Méxicanos, 1917), manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos y empresas productivas del Estado que en su caso se establezcan. Tratándose de la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, y del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como de la exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos, la Nación llevará a cabo dichas actividades en términos de lo dispuesto por los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución (Diputados, Constitución Politica de los Estados Unidos Méxicanos, 1917). En las actividades citadas la ley establecerá las normas relativas a la administración, organización, funcionamiento, procedimientos de contratación y demás actos jurídicos que celebren las empresas productivas del Estado, así como el régimen de remuneraciones de su personal, para garantizar su eficacia, eficiencia, honestidad, productividad, transparencia y rendición de cuentas, con base en las mejores prácticas, y determinará las demás actividades que podrán realizar.

     Estos esquemas de Asociación Público Privada, permiten al estado prestar dichos servicios sin necesidad de perder liquidez en sus recursos difiriéndolos a largo plazo o incluso, otorgándole el permiso al particular para que lleven a cabo proyectos autofinanciables que no requieren de recursos del estado, sino únicamente la licencia para prestarlos. El artículo 134 de la CPEUM, (Diputados, Constitución Politica de los Estados Unidos Méxicanos, 1917) señala como se deben llevar a cabo dichos procedimientos para otorgar las concesiones a los particulares, o para que el Estado pueda contratar los servicios que necesita, por lo que establece los principios bajo los cuales se debe regir, como se va a llevar a cabo la prestación de dichos servicios y principalmente asegurar las mejores condiciones al Estado para la prestación de dichos servicios.

 

o   DISCUSION.

     El crecimiento exponencial del mundo en el que vivimos ha creado para los estados la necesidad de buscar alternativas para dar solución a la enorme demanda que tienen de prestación de servicios públicos y de necesidades en infraestructura. Uno de los factores que generan un crecimiento económico importante para un país es el desarrollo de infraestructura y la provisión eficiente de los servicios de infraestructura y constituye uno de los aspectos más importantes de las políticas de desarrollo, especialmente en aquellos países que han orientado su crecimiento hacia el exterior. Para la mayoría de los economistas, la ausencia de una infraestructura adecuada, así como la provisión ineficiente de servicios, constituyen los principales obstáculos para la implementación eficaz de políticas de desarrollo y la obtención de tasas de crecimiento económico que superen los promedios internacionales, pero en muchas ocasiones este tema pasa a un segundo plano cuando los países tienen que enfrentar problemas de mayor índole como superar las crisis económicas que se han venido suscitando en los últimos tiempos. Si la pregunta es cómo o por qué se genera desarrollo y crecimiento, es debido a que las inversiones en obras de infraestructura facilitan la reducción de los costos asociados al consumo de los servicios, mejoran el acceso a los mercados de bienes e insumos, e incrementan la cobertura y calidad de los servicios provistos a la población, así como su bienestar.

     En el caso de los factores productivos, la tierra, el trabajo y el capital físico aumentan su productividad con las inversiones en infraestructura que facilitan el transporte de los bienes e insumos intermedios o la provisión de los servicios, en el caso que su prestación se realice de manera eficiente. Esto permite, además, manejar de mejor manera los inventarios, acceder a nuevos mercados y aumentar las economías de escala. (Financiera, 2014)

     Las economías de escala son las ventajas de costes que una empresa obtiene debido al aumento de su tamaño (expansión). Son los factores que hacen caer el coste medio de por unidad según se incrementa la producción. Las economías de escala son un concepto a largo plazo y se refiere a la reducción en el costo unitario como consecuencia de una nueva instalación o los ahorros de costos al fusionarse con otra empresa.

o   CONCLUSIONES

 

     En efecto, las inversiones en infraestructura contribuyen a mejorar la accesibilidad a redes de servicios, reducir costos operacionales y lograr mayores niveles de eficiencia operativa, así como una mayor confiabilidad, calidad y cantidad de los servicios de infraestructura. Por tanto el estado debe buscar la forma de generar estas inversiones de infraestructura y una forma viable de desarrollarlas y prestar los servicios sin descapitalizarse, es por ello que las APP´s son esquemas exitosos y rentables para el Estado. Las Asociaciones Público-Privadas han resultado una solución efectiva para el crecimiento y desarrollo de los países. Estos esquemas de contratación pública generan un estado benefactor para todos los sujetos participantes, entendiéndose que el beneficiario de los mismos además del inversionista privado es el usuario final, debido a que las APP´s generan mejores servicios con mayor eficiencia ycostos más bajos. México ha tomado la experiencia de los países que tienen esquemas exitosos y que decidieron migrar de la contratación pública a este tipo de esquemas fijando la mira en los resultados efectivos de las múltiples experiencias. Los beneficios de las APP´s se han visualizado en la reducción de la presión presupuestal de corto plazo y en el diferimiento de la ―inversión‖ a lo largo del tiempo, para lograr una mayor eficiencia presupuestal. De igual forma es posible tener una eficiente provisión de bienes y servicios públicos, lográndose potencialmente una reducción de empleo público. En contraposición, es posible como se mencionó en el presente trabajo, identificar determinados riesgos y costos que muchas veces no tenemos contemplados para la definición de las APP´s.

Para llevar a cabo proyectos de APP, es necesario contar con personal capacitado en la materia para llevar adelante el proceso de la misma, entre ellos la licitación pública. Para ello es necesario contemplar que el preparar una licitación pública implica costos administrativos y de preparación, para identificar adecuadamente la pertinencia técnica y operacional del proyecto. También se debe visualizar el riesgo de relación asimétrica con el particular a partir de costos-precios. En este punto, es conveniente tener en cuenta los aspectos financieros que implica llevar a cabo proyectos de APP, de igual forma, en materia de precios el gobierno tiene que evitar asumir el pago de ―rentas‖ al sector privado ya que en este supuesto se pierde la eficiencia presupuestal e incluso se puede perder la viabilidad de los proyectos. Del mismo modo se debe evitar que el diferimiento de pagos provoque la opacidad del registro del gasto público y de los compromisos presupuestales futuros ya que afecta la transparencia de las cuentas públicas. Se deben transparentar las APP´s ya que estas pueden implicar deuda pública ―contingente‖ o adicional, cuyas obligaciones pueden hacerse presentes en situaciones complicadas del sector financiero y presupuestal público, haciéndose difícil de solventar. En general, es de esperarse que a partir de cambios en los marcos normativos de presupuesto y deuda pública para las APP´s se debe tener una mejor planeación, una mayor capacidad para tomar decisiones de inversión ―pública‖ más eficientes, así como la creación de espacios económicos para el sector privado, mayor eficiencia económica y una mejor satisfacción de los ciudadanos, en un ambiente de rendición y transparencia.

 

o   Referencias:

§  Alfredo, D. M. (2007). Derecho Civil Contratos 3ra Edición. Mexico: Porrúa.

§  Diputados, C. d. (1917). Constitución Politica de los Estados Unidos Méxicanos. México. Obtenido de https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/CPEUM.pdf

§  Diputados, C. d. (2025 ultima reforma). Ley de Asociaciones Públicas Privadas. México. Obtenido de https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lapp.htm

§  Fausto, R. A. (2009). De los Contratos Civiles. En G. B. Patricio, 2da Edición. Mexico: Porrúa.

§  Financiera, E. (2014). Economías de Escala. 20214. Obtenido de http://www.enciclopediafinanciera.com/definicion-economias-de-escala.html

§  Venzor, A. O. (2004). IBERGON-MÉXICO. En R.-K. Navarro, Consejero Académico. México: IBERGÓN-MÉXICO.